中国行政体制改革已经取得了成效，改革渐入深水区。而事业单位改革的启动，被视为社会改革从浅水区进入深水区的标志。

按照中央机构编制委员会办公室负责人的解释，检验这项改革成败的标准，要看它是否有利于调动事业单位各类专门人才和广大职工的积极性，是否有利于公益事业资源的优化配置和促进基本公共服务均等化，是否有利于事业单位服务功能的充分发挥和社会事业发展。

事业单位改革不仅触及到简单的行政组织架构调整，更涉及全社会如养老体制改革、财税体制改革等需要通盘考虑的问题。

“不改革走不下去”

事业单位已经成为改革最后堡垒的代名词。根据1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位包含几个要素：国有资产举办；服务于社会；不以盈利为目的。

在政府自身改革与角色转换的背景下，不同群体间利益上的矛盾加剧，都成为促使事业单位改革的动因。甚至有学者称，事业单位改革不动，公务员改革更遥不可及，全民的愤怒情绪导致社会保障制度任何改革都不可能成功，改革就卡在事业单位这一环节。

实际上，中国的事业单位改革一直伴随着经济体制改革，断断续续地进行了许多年，包括各个省，甚至各个县自己的改革，这些支离破碎的局部改革，为事业单位改革积累了一定的经验，但是并没有统一设计的改革，反而加剧了被改革群体与改革的裂痕，强化了被改革群体的抵制情绪。

国务院法制办政府法制协调司司长青锋在谈及事业单位改革的必要性时就表示，事业单位改革是社会政治经济发展到今天的形势决定的，由此引发的矛盾太多，不改走不下去；事业单位矛盾已经成为社会矛盾的一部分，社会的不公平感加剧，这对整个社会的和谐是一个威胁。

2011年3月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台，这份五号文件成为事业单位改革的顶层设计。随即，国务院还颁布了37号文，出台10个事业单位分类改革配套文件。

从人数上看，全国事业单位从业人员有三千万，教育、卫生两大行业占了近两千万。同时，中国事业单位涵盖几乎每一个领域，同时，这些事业单位拥有行政级别，从正部级的，如国家行政学院，中央党校等，到乡镇的种子站等，从上到下都有行政级别。

浓厚的行政色彩，注定了改革是一次艰难的剥离。

“两头热，中间冷”

去年9月，中央机构编制委员会办公室对外宣布，经过近一年多时间的努力，我国事业单位改革的第一步，即事业单位清理规范工作已经在全国范围内基本完成。

从各地分类实施情况来看，山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市分类工作进展较快，两个试点省市基本完成了分类工作，其他试点省市已基本完成模拟分类。此外，河南、内蒙古、四川等地也根据实际情况“分步走”。

中国126万个事业单位中，有一百多个种类，其中80%是需要各级财政资助的。改革提出把所有的事业单位分成三类；承担行政职能的事业单位；从事生产经营的事业单位；提供公共服务和公益事业的公益类事业单位。

改革的取向通俗地说叫做“去两头，留中间”。承担行政职能的事业单位回归机关；从事生产经营的事业单位转为企业。留下来的就是公益类，根据主管部门测算，需要留下的大概是80%。

真正难啃的骨头在中间。这部分公益类再次细分为公益一类和公益二类。公益一类提供纯公益服务和产品的，比如义务教育。公益二类部分提供公共服务和产品，部分可以资源市场配置，如高等教育。

这两类事业单位今后改革的途径和方向不完全一样。按照中央的分法，公益一类经费上原则上国家全部负责。公益二类国家财政予以支持，具体的支持方式是通过财政购买服务，即所谓养事不养人。

目前事业单位分类清理只是初步摸底，最终的分类方式要经一系列审核、测算才能确定。

中编办研究中心主任洪都在多个场合介绍目前事业单位改革情况时表示，现在事业单位改革面临的情况是“两头热、中间冷”。

一头热是党中央国务院中央编委中央编办，高度重视，积极提倡和推动事业单位分类改革。发了最高级别的中发五号文件。还有一头热是基层，社会民众，老百姓朴素观念就是事业单位改革，看病、上学就不难了。

中间部分，也就是事业单位的主管部门和事业单位自身，对改革并不积极。他们不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途会发生什么样的变化。

谨防国资流失

保证国有资产不流失，成为事业单位改革中不可回避的问题。

洪都认为，国有企业改革时就有过国有资产流失的教训。事业单位改革，相当部分单位要转成企业，在资产登记、清算过程中，同样面临国资流失的风险。

例如，之前进行的乡镇事业单位转企改制中，大多数乡镇把卫生院卖掉，甚至出现了4500万的市级卫生院以500万卖给全体职工的案例。但是，实施医疗卫生改革后，又要求乡镇卫生院提供基本医疗服务，因此全国出现了以原来几倍、十几倍，甚至几十倍的价格，买回原来的卫生院，给国家造成巨大损失。

在事业单位改制中，虽然资产评估已经越来越规范，但是仍然不能忽视国有资产被低估、贱买的可能性，尤其是出版社、报社等单位，要防止知识产权、土地等无形资产、房产等固定资产价值被低估。

业内人士认为，对那些在转制中产权发生变化的单位，是防止国有资产流失的重点。除了要保证资产评估的客观公正外，关键是在进行产权转让时要引进市场机制，通过竞拍实现公平、公正、公开。

由于事业单位数目和性质繁杂，各主管单位基本上要求由事业单位自己拿出改革方案。在中央明确事业单位分类改革不是甩包袱的前提下，“拿到财政的，保留自有的”，成为部分事业单位的改革动力。

法制解决“政事”不分

中国政法大学副校长马怀德认为，仅仅依靠政策推动事业单位改革远远不够，需要法治的推进与保障。

至于如何运用法治手段来进行推进与保障，学界对此有两种设想：一是等到改革成熟之时来运用法律对改革成果予以巩固，二是在整个改革过程中都运用法律手段。

对于事业单位改革法的重点规范内容，马怀德提出了以下四项重点内容：一是明确事业单位的属性、定义以及事业单位改革的目标、路径等，将“去两头留中间”后的80%的部分，等同于国外的公共部门，并且将五号文件及其十个配套文件的精神纳入到法治轨道。二是落实事业单位法人的自主权，例如人员的聘用、事业单位法人的规模、法定代表人的产生、工资福利待遇等。三是注意避免行政机关下属的事业单位成为“二政府”。四是解决事业单位改革的程序合法性问题。

马怀德认为，还有一个需要重点考虑的问题是，如何避免行政机关下属的事业单位成为“二政府”。

很多事业单位脱胎于机关，与后者有着紧密的依附关系，比如国家发改委下属一百多个事业单位，有的参照公务员，有的差额拨款，有的全额拨款，其中相当部分是为机关服务。

“许多过去机关亲自做的事情，现在自己不做了，交给了事业单位。这些事业单位让它脱离机关，很困难。如果继续放在机关里，它的属性是如何？需要思考。”马怀德表示。

这一点，就需要法律清楚地把握住界限，否则即使花力气进行改革，事业单位可能还是随时可能变成行政机关，行政机关也随时可能把自己的一部分职能剥离出来，转为事业单位。