6月，房地产调控棋至中盘。就在各地频传“土地出让金同比大降”，“地方政府或为调控松绑”之际，一项有关土地出让金现状的中央部委摸底调研正悄然推进。

记者获悉，财政部综合司与国土资源部财务司已在全国范围内展开“土地供应及收支管理情况”的专题调研。该调研除要求各地彻查“2007~2010年度土地收储、供应和土地出让金收支情况”外，还就若干“当前社会关注重点问题”向系统内部征求意见。

记者获取的财政部内部调研方案显示，“土地财政”、“地价与房价关系”、“被征地农民利益保护”等内容均在“征求意见”范围内。

其中，个别问题容易让人们对下一步政策改革产生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题”，“中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用”。

“报数”难题

财政部原计划以“书面调研”和“实地调研”相结合的方式推进此次调研。其中“书面调研”要求各地选择2~3个有代表性的市县，填报土地出让收支数据，于2011年4月30日前上报财政部综合司和国土资源部财务司各1份。如今，约定的“截稿”时间已过去月余，各地却鲜有如约上报者。

陕西省国土资源厅财务处承接此项工作的负责人告诉记者，20多天前，他们就以省厅的名义下发文件，要求各地市县上报近年来土地出让金收支数据。但时至今日，数字却始终报不上来。

这位负责人说，在市县当地，“插手”土地出让金收支数据的政府部门众多，以至于“统计口径”很难一致，导致土地出让金透明度极差。陕西省财政厅相关负责人也告诉记者，他们只负责制定土地出让金收支管理的相关政策，具体财务数据也不掌握。建议记者到市县当地去了解情况。而在市县当地，土地出让金也是一笔糊涂账。记者在陕西省宝鸡市采访时，从财政、国土、土地收储中心和公开信息整理4个渠道得出4组截然不同的土地出让金统计数字，金额“跳跃”从几亿到几十亿元不等。

在安徽省，一些城市将土地储备、供应及土地出让金收支视为“保密信息”。安徽省财政厅经济建设处副处长陈维光说，对于各市县的土地出让金财务数据，省级财政部门实际上仅能收到一个“打捆”的信息。

陈维光告诉记者：虽然目前土地出让金的报表体系已基本建立，但收支信息在国土和财政两个部门还未能实现共享。“国土系统的土地收储、审批、利用、耕地保护等多个职能部门的工作环节都涉及土地出让金的使用，但这些信息却无法和银行、财政系统及时沟通。”

近年来，在土地出让收入统计上，一个令外人费解的现象是，财政部和国土资源部公布的全国土地出让金总额总是对不上。例如，2010年全国土地成交总价款，财政部的全口径统计是2.7万亿元；但国土资源部内部的统计则是2.9万亿元。前后竟相差2000亿元。

国土资源部一位不愿具名的高级官员告诉记者，造成这种差别的原因，在于财政系统和国土资源系统对于土地出让收入的统计方法不一致。财政系统是按照年度计算土地出让的各项收支，而国土部门则是按照每宗地的具体情况计算土地收益，一宗地块的成本支出，可能会体现在下一年度的统计中。

据了解，计量经济学上有两种统计方法：一种是按照时间统计，即上述财政部使用的统计方法；另一种是按照横截面统计，即国土部使用的方法。而在两种方法之上，目前还有一种最新的计量方法，即“面板”统计法，可以按照时间，对同一块地的收支情况进行跟踪统计。

上述国土资源部高级官员告诉记者，这次财政部之所以联合国土资源部进行土地出让收支调研，必然会触及两个部门统计方法不对称的症结问题。

60%成本区

由于财政和国土两大系统对土地出让收入的统计方式存在分歧，导致土地出让金收支不透明久被诟病。

2010年6月，国家审计署公布的一项抽查结果显示，2008年1月至2009年6月，17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定纳入政府性基金预算管理。“非税收入”中，绝大部分是指土地出让收入。

自2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号文件）出台以来，近年来财政部等中央部委几乎以“每年一道”文件的频率，反复要求将地方的土地出让收入纳入基金性预算监管。要求“亮化”土地财政的态势，仅在2008年国际金融危机期间略有舒缓。

财政部曾在一份文件中罗列了当前各地土地出让金管理乱象：土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理；已收缴的土地出让收入在非税收入汇缴专户滞留时间过长；拖欠土地出让收入、未能做到应收尽收；越权减免缓缴或变相减免土地出让收入、造成土地出让收入流失；未按规定编制土地出让收支预算等等。

土地出让金收支账本难被看透的背后，是地方政府“土地财政”的日渐庞大。公开数据显示，许多地方的土地出让收入几乎与当地财政收入相差无几。

以记者调查的安徽、重庆、陕西为例。2010年，三个省市的土地出让金占比地方财政收入均超过40%：安徽省2010年地方财政收入1149.4亿元，土地出让总价款约为1000亿元；重庆市地方财政收入1991亿元，土地出让金总价款约为900亿元；陕西省2010年地方一般预算收入958亿元，土地成交总价款387亿元。

国土资源部副部长谙小苏此前在接受记者采访时曾表示：“关于土地财政，10个人有9个人存在一个大误解”。谙小苏称：2009年全国土地出让金总额是1.59万亿元，2010年是2.7万亿元，“这其中，有60%多是拆迁征地的成本。只有三分之一才是地方土地财政的纯收益”。

接受记者采访的国土系统内部人士大都认同征地成本占“60%”的说法，认为土地出让金总额中，只有40%才能算作真实的土地出让收益。上述国土部不愿具名的高级官员甚至告诉记者，土地出让“净收益”仅为总价款的20%。

在记者采访的陕西省宝鸡市，当地财政部门正是按40%的比例，从每一宗土地的成交总价款中提出土地净收益，纳入国库实施基金性预算管理。余下的60%，则由国土部门、土地收储中心按照“成本”报账。这已明显违反了国务院2006年第100号文件的规定，即土地出让收入必须“及时足额纳入国库”，进行基金性预算管理。

对于土地出让金中60%是成本的说法，也有一些业内人士表示怀疑，认为因缺乏有效监管，“60%成本区”往往会成为“藏污纳垢”的灰色地带。一些原本不应计入成本项下的费用，也可能会以“60%”为掩体。

但陕西省宝鸡市土地整理储备中心主任郭世军告诉记者，当前征地过程中，实际发生的费用远远大于理论。“比如说要征老百姓的地，非但要负责他们的吃喝玩乐，还往往要把他们组织出去参观考察学习，甚至经常是在酒桌上谈事情，这些都要产生很多额外支出。”

正因如此，土地出让金中“成本”到底是多少，在财政部门，成了一本算不清楚的“糊涂账”。而国土部门则凭借“宗地统计法”的优势，对土地出让的成本和收益情况，掌握得更为清楚。

改革出路

与财政部、国土资源部联合调研土地出让收入前后呼应的，是各界对“加强土地出让金使用管理”的热议。

全国政协委员、民建浙江省副主委卢步东在今年“两会”发言中表示，过去5年，全国土地出让收入高达7万多亿元。“巨额的‘卖地’进账如何使用值得深思”。

卢步东当时提出的四项具体建议是：对过去5年或10年的土地出让收益使用情况进行审计；立法规范土地出让收益使用途径；赋予省级政府监管职责；改变“寅吃卯粮”的状态，将土地出让金一次性收取70年改为逐年收取，或建立“土地出让收益基金”，每笔土地出让收益按一定比例纳入基金，为将来的发展预留空间。实际上，对于改革当前土地出让金管理制度，业界已探讨多年。

国土资源部法律中心违法线索处理处处长熊志强长期关注各方评议，将土地出让金制度总结为五大弊端：与民争利；分布不均、拉大中西部财力差距；土地出让金收支管理不规范、使用效益欠佳；侵占农地、耕地，影响粮食和环境安全；透支未来、绑架金融。

正是这些对土地出让金制度的“讥评”，促使近年来改革始终朝着“收紧土地出让金”的方向发展。但往往却事与愿违。

有知情的业内人士告诉记者，最初，相关法律中规定土地出让金只有两种用途：土地开发和城市基础设施建设。但近年来，土地出让金渐渐被视为“唐僧肉”，新农村建设、保障房建设、水利建设、教育投资，等等，都想从土地出让金中切取一块。在这位业内人士看来，近年来对土地出让金的改革方向，已与最初的法律规定发生了事实上的冲撞。他建议：“要么研究修改法律，要么适时取消一些过时的行政命令”。

这位业内人士还表示，如果各项投资都要从土地出让金中出一部分，就会形成一个悖论：“一方面反对地方搞土地财政，一方面却又在推动土地财政”；同时，过度制约土地出让金，或许还会对中央、地方的分税制体系造成伤害。

但主张将土地出让收入纳入现行政策监管体系的声音似乎更大。

财政部财政科学研究所副所长白景明接受记者专访时就强调，当前土地出让金收支管理不是没有法度，而是“有法不依”现象严重。他认为，此次部委联合调研最现实的着力方向，是要在土地出让金预算管理上，把现行的制度贯彻下去；对土地出让金的使用管理要更加细化，加强监管。

法制和正义，究竟该选择何者？这或许是摆在土地出让金深层改革的一项艰深课题。

资料：财政部、国土部“土地供应及收支管理情况”调研提纲（部分）

1.关于“土地财政”问题。本地区是否存在“土地财政”问题。本地区政府对土地收入的依赖程度。能否将土地出让收入、房地产相关税收、土地抵押贷款归纳为“土地财政”。

2.关于地价与房价关系问题。对社会上有关“地方政府操纵地价、地价推高房价”等观点的看法。

3.关于土地出让收入管理问题。中央是否有必要集中部分土地出让收入，以调节土地出让收入分布不均衡问题；中央和地方是否有必要建立类似香港的土地基金制度，将部分土地出让收入留作未来使用；若有必要建立土地基金，请说明土地基金应如何建立、使用方向及管理方式。

4.关于保障被征地农民利益问题。目前土地征收和出让制度是否合理；被征地农民的补偿是否到位；补偿标准和补偿方式是否合理；如何完善集体建设用地流转办法、调整收益分配关系，确保农民集体能够分享土地增值收益。

5.其他相关问题。2007~2010年，本地区与房地产有关的耕地占用税、契税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税等收入规模及变化情况，占本级财政收入（含一般预算收入、税收返还和上级转移支付收入）的比重情况。对完善土地供应及收支管理的意见和建议。