内容摘要：3月10日，国务院秘书长马凯在向全国人大作关于国务院机构改革和职能转变方案的说明时指出，目前国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题，如职能越位、缺位问题严重，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好，职责交叉等现象较多，行政效能不高等。有鉴于此，在“两会”期间，农工党中央、民革中央、致工党中央分别针对完善食品安全监管体制等问题提出提案，力陈改革当前食品监管现状的必要性。令人欣喜的是，在这次国务院机构改革中，“国家食品药品监督管理总局”应声而出，早前存在的分段管理正趋向实现无缝对接，食品安全监管体系行将走入“大一统”。

　　在肉食品的生产和流通领域，从生猪的饲养环节到最后端上餐桌，到底要经过多少个部门的监管？

　　在今年全国“两会”期间，有政协委员告诉《每日经济新闻》记者，至少有包括畜牧、商务、质检、工商、食药、卫生等在内的多个部门参与监管。

　　可即便如此，类似瘦肉精这样的食品安全问题仍不时出现。在追问为何多个部门管不好一头生猪的时候，人们往往会发现“争权诿责现象突出”是背后最主要的原因之一。

　　3月10日，国务院秘书长马凯在向全国人大作关于国务院机构改革和职能转变方案的说明时指出，目前国务院部门在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题，如职能越位、缺位问题严重，不该管的管得过多，一些该管的又没有管好，职责交叉等现象较多，行政效能不高等。

　　有鉴于此，在“两会”期间，农工党中央、民革中央、致工党中央分别针对完善食品安全监管体制等问题提出提案，力陈改革当前食品监管现状的必要性。令人欣喜的是，在这次国务院机构改革中，“国家食品药品监督管理总局”应声而出，早前存在的分段管理正趋向实现无缝对接，食品安全监管体系行将走入“大一统”。

　　滞后的监管体系

　　针对当前的食品监管，农工党中央等三个党派不约而同地在“两会”期间“发声”。

　　《每日经济新闻》记者发现，几份有着“食品安全”这一共同主题词的提案指出，“目前约有九成居民认为中国食品安全存在问题，近七成居民对食品安全现状感到没有安全感”。

　　在农工党中央提交的《关于进一步完善食品安全监管体制的提案》中，特别提到食品安全问题引发的社会、政治、经济和贸易问题时有发生，其原因在于“食品安全监管体制改革进展缓慢，职能调整尚未到位，食品安全监管体制尚未完全理顺”。具体而言，存在省、市、县上下部门职能不能完全对接，监管配套法规制度还不健全，职责界定尚未准确厘清等弊端。

　　已于4年前实施的《食品安全法》规定由县级以上卫生部门承担食品安全综合协调等职能，卫生部门原承担的餐饮消费环节行政许可和日常监管工作移交食品药品监管部门。前述提案指出，目前国家和省级均已完成相应机构改革，但在市、县两级机构改革进展缓慢，部分市、县卫生、食品药品监管部门尚未进行职能调整和移交。这在一定程度上影响了《食品安全法》的贯彻实施和监管责任的正确、全面履行。

　　民革中央也在提案中表示，导致食品问题频发的原因在于食品监管体系有待进一步健全，以分段监管为主、品种监管为辅的体系存在监管职能不清、责任不明等问题。以质量检测为例，一个产品多部门重复检测、无效检测的现象普遍存在。例如瘦肉精，各部门都在本监管环节进行重复检测，浪费了有限的财政资金。与此同时，“各环节衔接不紧，力量分散，尤其是一些难以监管的地带，比如小餐饮、小作坊等等，责任难以界定，容易形成职能交叉和监管空白。”

　　而在另一方面，我国食品标准体系不完善、缺乏统一性和可操作性。食品安全标准是食品安全监管执法的基础，食品安全标准“不标准”一直是我国食品安全监管的软肋。据了解，《食品安全法》出台前，几乎每个监管部门都有权制订国家或是行业标准，没有真正做到行家立法，导致标准制订泛滥，甚至还有标准打架的现象。以黄花菜为例，根据卫生部门的标准，它不属于干菜，不得有二氧化硫残留。而根据质检、农业部门的规定，黄花菜属于干菜，且明确了其二氧化硫残留标准。

　　呼唤一体化管理

　　再以肉食品为例，生猪喂养时由农业部监管，屠宰时由商务部管理，屠宰之后要盖上各种检验检疫部门的章，进入市场则由工商部门监管；如果加工成猪肉产品还要经过质检部门，最终进入饭馆、餐厅，则由食品药品监管局负责；如果涉及出口，还要经过海关的监督管理等。

　　对此，全国政协委员沈雯认为，“分段管理、综合治理”的方式已不适应目前食品安全的需要，食品安全监管部门应作“减法”，提高效率，应该找准食品安全监督的切入点。

　　而农业部副部长牛盾在接受《每日经济新闻》记者专访时也表示，“食品安全监管必须要实现一体化管理，也就是说各部门、各行业之间的工作要无缝对接。”

　　农工党中央在提案中指出，目前从总体来看，除初级农产品外，食品安全由一个部门来监管是比较合理的改革方向，并建议“逐步确立一个或者两个监管部门，总体负责食品安全的全程监管，整合分散在各部门的食品安全监管力量，变多头管理为集中监管，强化监管责任”。

　　目前，这样的建议有了回音。3月10日公布的国务院机构改革方案中，拟组建的国家食品药品监督管理总局“将推进有关机构和职责整合，对食品药品统一监督管理”。具体来说，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品安全、有效性实施统一管理，将工商行政管理等相应的食品安全监督管理队伍划转到食品药品监管部门。

　　为了做好食品安全监督管理的衔接，未来农业部将负责农产品质量安全监督管理，将商务部的生猪定点屠宰管理职责划入农业部等。

　　这一新的格局也成为当天下午政协委员们热议的焦点。“建立一个更为强大的监管总局，从食品的生产、流通、使用的连贯链条上进行监管，就是希望百姓吃得放心。”

　　食品监管组合拳

　　有了一个好的制度环境后，保证食品安全还需多处着力。

　　农工党中央建议，各地要尽快建立县级以上政府食品安全综合协调机制，并设立办事机构，促进各部门、各环节监管措施有效衔接、堵塞监管漏洞、增强食品安全工作系统性。同时，“要积极推进食品安全相关国家标准、地方标准的修订，将现有食品卫生、质量、农产品、行业标准清理整合为食品安全国家标准”。

　　民革中央希望以“提高行业集中度”来解决监管的有效性，“主要发达国家的食品工业发展历程基本都经历了通过兼并收购实现行业从分散到集中的过程”。譬如，美国猪肉屠宰加工业在上世纪80年代末进入加速整合期，行业集中度大幅提高，前4家肉类加工企业总体市场份额从1989年的34%上升到2009年的68.8%。

　　民革中央建议，“国家应鼓励支持优质食品类上市公司及龙头企业在产业链横向整合，通过市场化手段实现企业兼并重组，组建大型企业集团。”另外，可以充分发挥资本市场作用，推动龙头企业首次公开发行股票（IPO）及资产重组整体上市，实现龙头企业跨越式发展。

　　致公党中央则建议，要提高行政监管者的专业化水平。监管部门专业化人才匮乏，已经成为阻碍我国食品安全监管工作的一大瓶颈。在目前的行政体制下，行政监管人员专业化水平不高，很多监管工作需要借助社会专业技术资源来完成，既增加了行政监管成本，又影响了行政监管的公信力。因此，“应当加强培训，加强人才引进，加强干部管理，使食品安全监管工作人员具有与其职责相当的素质”。